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論農村集體經濟發展的現狀、困難及對策
發布時間:2019-09-25 17:30:03   瀏覽次數:178 次   來源:市財政局

——關於鹹陽市農村集體經濟情況的調研報告

農村集體經濟是農村經濟中最重要的組成部分,其發展程度關係到整個農村經濟發展大局,發展壯大村集體經濟是增強農村基層黨組織凝聚力和戰鬥力、增強服務功能、促進經濟發展和實現共同富裕的重要物質基礎。現階段發展壯大村集體經濟是農村基層組織建設的重點和難點,是加快社會主義新農村建設的重要保證,也是解決村集體“有錢辦事”的根本途徑。大力發展村集體經濟,切實壯大村集體經濟實力,才能為進一步鞏固黨在農村的執政基礎提供經濟保障。

了解目前農村集體經濟發展狀況、加快村集體經濟發展步伐,促進村集體經濟可持續發展是我們麵臨的一個現實而緊迫的問題。按照省財政廳《關於對全省行政村集體經濟發展現狀進行調研的通知》要求,我們對鹹陽市的各個縣市區進行了深入調研,與部分鄉鎮和村級幹部進行了座談,並走訪了一些群眾和部分農經部門負責人。對當前農村集體經濟的發展情況有了更為直觀深入的了解,同時也對農村集體經濟發展中出現的新情況、新問題有了新的認識和思考。

一、研究農村集體經濟發展的背景

(一)農村集體經濟的概念

農村集體經濟是指“農村社區集體經濟組織以本集體成員集體所有的財產,通過直接經營或者出資、出租、出讓、轉讓等方式實現價值增值,並以集體公共服務或者公平分配等方式實現集體及其成員利益的活動。”我國農村集體經濟經曆了由初級社到高級社再到人民公社的重大轉變,但仍保持著集體所有的屬性,而否認農民的私人產權。我國憲法第八條規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體製。農村中的產銷、信用、消費等各種形式的合作經濟,是社會主義勞動群眾集體所有製經濟。”

(二)新中國成立後我國農村集體經濟發展的曆史

集體經濟是農村發展的方向,是農村建設社會主義的經濟基礎,是農民實現共同富裕的根本保證,也是家庭經營沿著社會主義方向發展的製度保障。

新中國成立後,毛澤東同誌將農村個體經濟改造成集體經濟,消除私有製,建立社會主義公有製,極大地壯大了農村集體經濟實力。1980年5月,鄧小平同誌在中央發表了《關於農村政策問題》的講話,明確地指出,發展集體經濟是我們的總方向。1990年3月他在《國際形勢和積極問題》中再次提出:“中國社會主義農業的改革和發展,從長遠看,要求兩個飛躍。第一個飛躍是廢除人民公社,實行家庭聯產承包為主的責任製。第二個飛躍是適應科學種田和生產社會化的需要,發展適度規模經營,發展集體經濟。”江澤民同誌始終高舉鄧小平理論偉大旗幟,在黨的十四大報告中指出,圍繞各地實際經驗,把壯大集體經濟放在改革的前列。胡錦濤同誌始終堅持中國特色社會主義道路,在黨的十七大報告中指出,把農民增收作為新農村建設的核心,集中力量發展縣域經濟,有條件的地方發展鄉鎮企業。習近平總書記在全麵深化改革領導小組第五次會議強調,積極發展農民股份合作,改革集體資產股份權能,賦予農民S9淘汰賽菠菜權利,要探索集體所有製有效實現形式,發展壯大集體經濟。充分說明發展村集體經濟在當前建設社會主義新農村的重要性和緊迫性。

二、鹹陽市農村集體經濟發展的現狀

(一)基本情況

鹹陽市位於陝西省八百裏秦川腹地、關中平原中部,麵積約1.01萬平方千米,轄興平一市,秦都渭城兩區,武功、禮泉等10縣,共127個鄉鎮、8個街道辦事處、1840個行政村,人口約50.4萬人。根據我們調查統計情況看,以村民委員會為組織單位的農村集體經濟發展不容樂觀,村集體經濟收入來源單一,主要是各級財政撥付的行政辦公經費,有五分之四的村處於“空殼村”狀態。

1、近80%的農村集體經濟為空殼子,集體經濟底子薄弱。鹹陽市共有1840個行政村,其中無集體經濟收入1534個,占行政村的83%,有集體經濟收入的村為306個,占總數的17%。在有集體經濟收入的村中,收入5萬元以上村有81個,占有收入村的26%,收入在10萬元以上村為36個,占有收入村的11%,收入在50萬元以上的村有病8個,占有收入村的2.6%,集體經濟收益兩極分化現象嚴重。

2、農村集體經濟收入來源比較單一。主要來源包括機動地 發包收入、集體資產租賃收入、征地補償費收入和財政補貼收入等,但90%以上的村集體經濟的來源僅有機動地發包收入和財政轉移支付收入兩項。

從我市開展村集體經濟試點工作開展情況看:有的積極探索“支部+企業(合作社)+農戶+市場的模式。由村級組織牽頭成立專業合作社,吸納村內企業及農戶現金入股,通過發展休閑觀光農業、開發鄉村旅遊,開展技術指導、信息傳遞、物資供應、市場營銷等生產經營,實現集體與群眾“雙贏共富”目標。如禮泉縣袁家村由村級組織牽頭成立公司,吸納村內企業及農戶入股,發展休閑觀光農業、鄉村旅遊,開展技術指導、信息傳遞、物資供應、市場營銷等生產經營,壯大集體經濟。烽火村依托鄉村旅遊平台,采取“村兩委+投資商+農戶”的試點模式,成立了經營公司,發展現代服務業、旅遊綜合開發等產業。利用各景點帶來的遊客資源,扶持住戶開辦餐飲、旅店和當地土特產展示交易,實現村集體增收和財政資金保值增值,群眾實現就業和增收。禮泉昭陵社區前山村、淳化縣石橋鎮咀頭村等試點村試點資金主要用於提升基礎設施建設,做優農業主導產業。采取“集體統一製業、群眾地權入股、按戶分人管護、收益比例分成”的發展模式,通過土地流轉或入股,實現土地資源的有序整合。有的探索“支部+公司+農戶”的模式。盤活閑置集體土地和林地資源,將村集體待開發利用的耕地、林地作為發展壯大村級集體經濟和農民增收。如三原縣高渠鄉申家村、武功縣義樂寺村、彬縣龍高鎮龍馬村等。將村集體待開發利用的耕地吸納出租,吸納外來商戶投資興辦產業和企業,增加資源利用率,充分發揮產能效益。通過土地、林地出租、轉讓等途徑增加集體收入,壯大集體經濟,支撐農村經濟協調發展。將集體耕地、荒山林地在公司、村辦企業、引資客戶中入股進行股份合作,集體和農戶參與分紅,比例分成,同時搞好集體經濟管理,發展公益產業,保護生態環境,促進可持續發展;有的探索村集體參股收益的模式。如三原縣大程鎮大程村,成立現代農業開發公司,搭建服務平台,實行“三個盤活”(即盤活資源、盤活土地、盤活企業)參股現有入園的每戶企業。形成集體公司參股每戶企業,集體公司資產不斷發展壯大。有的依托鄉村旅遊景點配套設施收益。如長武縣亭口鎮亭北村、旬邑縣馬欄鎮馬欄村等試點村。利用本村流轉土地建設餐飲、停車場、住宿綜合服務區。項目建成後,按照村民、村民小組和集體的持股比例分配收益,利用各景點帶來的遊客資源,扶持古街區住戶開辦餐飲、旅店和當地土特產展示交易,實現村集體增收,群眾實現就業和增收。

(二)試點工作主要做法

我們按照中省綜改部門的部署,堅持把發展壯大村級集體經濟作為夯實基層基礎、加快農村經濟社會發展、幫助群眾脫貧政富奔小康的重頭戲來抓,以四個堅持(堅持集體所有、堅持市場導向、堅持改革創新、堅持因地製宜)為導向,創新思路,強化措施,紮實有序推進發展壯大村級集體經濟試點工作。建立健全由財政局牽頭負責,綜改辦組織協調、村級具體實施、相關部門各負其責的工作機製。取得了一定成效。主要做法:

1、理清思路、科學謀劃

試點工作開展以來,我們結合實際,鼓勵試點縣(村)因地製宜探索資源有效利用、提供服務、物業管理、混合經營等集體經濟實現形式,確保集體資產保值增值。要求試點村要有明確的村級集體組織,不得以村級基層組織、村級自治組織代替和幹預村級集體經濟組織的政策經營行為。積極探索農村“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的發展新模式。同時注重建立健全製度體係,相繼完善了扶持村集體經濟資金管理、績效考核等有關辦法,加強和規範扶持村級集體經濟發展財政獎補資金的管理,切實提高資金使用效益,進一步明確了財政獎補資金支持對象、使用範圍、使用方式、預算管理、工作監督和績效管理。禮泉縣袁家村按照“試點示範、典型帶動、重點突破、積極穩妥”的思路,從轉變觀念、廣辟財源、增加投入、加強管理、完善體製入手,通過政策扶持、產業支撐、示範帶動、路徑引領等措施,逐步建立起多樣化的發展路徑,增強村級組織自身“造血”功能,促進集體經濟發展壯大,激發村級組織活力,提升服務群眾的能力。烽火村緊緊依托鄉村旅遊項目平台,充分發揮財政項目資金撬動作用,大力發展村級集體經濟,壯大村級集體經濟實力,帶動村民共同發展,共同致富,實現財政資金保值增值。三原縣大程村堅守不改變村級集體產權性質、不損害集體利益、不損害農民利益的“三條底線”,確保村級集體經濟發展成果惠及本集體所有成員,切實調動群眾參與的積極性、主動性和能動性,從而有力地推進了扶持村級集體經濟試點工作的順利開展。

2、加強領導、夯實責任

試點工作開展以來,各級黨委、政府把發展壯大村級集體經濟作為夯實基層基礎的重要任務,主要領導親自抓、分管領導具體抓,一級抓一級、層層抓落實。形成了“市抓協調、縣抓組織、鄉抓落實、村抓實施”的工作格局。各試點縣製定了支持村級集體經濟發展的具體實施方案。各試點村分別製定了村級產業發展規劃和具體實施方案。明確了年度和階段性目標,進一步夯實了工作責任。

3、科學規劃、編製方案

一是編製試點村試點方案。要求各試點村按照統一製定的標準文本,根據試點內容要求和項目資金使用方向,科學編製試點工作方案。主要內容包括:試點村名稱、地址、人口、村兩委主要負責人、集體經濟組織等基本信息;清產核資確定的村集體所有土地等資源情況、經營性和非經營性資產情況、村級財務及管理情況;村級產業特點、發展規模;村集體擬發展的主導產業、優勢特色產業、經營組織管理方式、投資贏利模式及預期評估收益情況、經營收益分配機製等;村集體成員對項目發展意願或一事一議決策機製議定情況;縣級及村集體認為需要提供的其他重大信息或情況。二是試點縣編製年度試點實施方案。明確試點的組織機構、目標任務和主要內容、擬采取的主要政策措施、資金安排情況、資金使用方向及績效目標等。

4、建立健全民主議事和公開公示製度。

建立公開議事機製,比照一事一議財政獎補政策做法,民主議定經營項目、經營模式、試點方案等,實行財務公開和項目公示,采取何種試點模式,實施那些項目經過村民代表大會,杜絕少數人說了算的現象。接受群眾監督。特別是注重發展集體經濟要充分發揮村集體的主導作用和農民的主體作用,把一事一議民主決策融入到試點工作中,怎麼發展集體經濟、怎樣監督管理、未來收益怎樣分配都要由村民民主議事決定。加強廉政教育和風險防控,杜絕貪汙、私分、侵吞財政資金和集體收益等違法違紀行為。

5、盤活現有集體資產。各村級黨組織通過盤活閑置或低效使用的門麵、老校舍等各類集體存量資產,采取村級自主經營、競標租賃等方式實現資源利用效率最大化,增加村集體經濟收入。培育農業主體,利用現有資源創收入。各村級組織在農民自願的基礎上,采取租賃承包、土地入股等多種形式流轉土地,增加村集體經濟收入。

6、加強監督檢查。積極指導幫助試點村理清思路、落實責任。市綜改辦對試點村實施方案進行逐一審核,反複修改,並多次深入到鎮村一線,檢查指導試點工作,將這項工作作為農村綜合改革的重要任務。定期不定期對試點縣、試點村工作實施情況進行檢查和考評。實行責任具體到人,工作任務落實到人。加強對試點村各項工作落實情況和財政資金使用情況監督檢查,防止虛報項目套取資金和侵害村集體及村民利益的行為發生。

三、農村集體經濟發展麵臨的困難、問題及原因

試點工作開展以來,我們緊抓全省扶持壯大村集體經濟試點機遇,積極鼓勵村級黨組織大膽探索壯大集體經濟。在發展村集體經濟方麵做了有益探索,初步形成了加大資金扶持、盤活集體資產、培育農業主體、發展服務經濟的體製,解決了村集體“無錢辦事”的難題,但客觀看,大部分村由於基礎薄弱、資源貧瘠、村幹部觀念落後,“空殼村”的比重還很大。發展農村集體經濟還存在不少問題和困難:

(一)存在問題

一是發展意識不強。有的試點村幹部缺乏發展意識。發展壯大村集體經濟的責任感不強,發展觀念滯後,思想僵化、認識模糊,思路狹窄,辦法不多,經營管理理念落後。個別村村級集體經濟發展還明顯滯後,創新性、專業性人才匱乏。有的村支兩委班子發展思路不清,發展村集體經濟意識不強,找不到村級集體增收渠道,有的是沒有能人領辦經濟實體。從我們了解的情況看,部分有村級集體經濟的村,對集體“三資”缺乏有效的管理,在集體資產運營方麵,沒有長遠的規劃和思考,缺乏駕馭經濟工作的意識和能力。一些村幹部思想僵化、觀念守舊,自我發展意識不強,缺乏內在發展動力,實現集體經濟增長的形式單一,過分強調缺乏資金、人才、技術等客觀條件,等、靠、要的思想比較嚴重,很多資源資產沒有得到充分開發利用。

二是重視不夠。有的縣鄉領導對發展村集體經濟試點工作還不夠重視,有關部門還沒有形成密切配合的工作機製。在實際工作中,各縣區對發展村級集體經濟還沒有成熟的想法、成熟的政策、成型的路子,縣區綜改辦處於單打獨鬥狀態。縣鄉重視、指導協調不夠。部門職責不夠清晰。試點縣在對試點村主導產業規劃、土地流轉、招商引資、人才培訓、政策宣傳等方麵的指導和提供市場拓展、品牌推介方麵服務還不夠。

三是工作進展不一。各試點村經濟發展不在一個層次。有的試點村的管理能力、知識結構還很不足,工作進展不一。例如袁家村起步早,已經形成比較成熟的經驗,得到中省市的認可推介,取得了顯著成效。而其他試點村啟動晚,還處於探索階段。有的村有資源優勢,有的村有區位優勢,但都沒有得到很好的整合和利用。

四是村集體經濟收入來源窄。有的試點村村級集體經濟底子薄弱,僅靠出租集體土地,主要靠上級財政對發展集體經濟的扶持。村集體原始積累底子薄,資金來源渠道單一,總的收入來源主要依靠於財政補助收益。

五是資金投入不夠。巧婦難為無米之炊。第一桶金很重要。有了第一桶金,我們可以像滾雪球一樣,越滾越大,最終實現村級集體經濟的發展壯大。但從現在來看,各級財政資金投入與村級集體實體對接不夠,市縣財政還沒有設立專項扶持資金,各類惠農支農項目資金還沒有優先支持村級集體經濟組織,各級金融機構對村級集體經濟發展項目還沒有優先提供信貸和金融支持,財政、扶貧、農業、科技等相關涉農資金沒有得到有效整合利用等,這些都是製約村級集體經濟發展的瓶頸和問題。

(二)影響、阻礙發展村集體經濟的主要原因

1、發展村集體經濟缺少“能人”。一是受市場經濟和打工潮的影響,村集體經濟“一窮二白”的現實下,很多年富力強、懂經濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務工或創業,導致多數村幹部年齡偏大,且思想保守、觀念落後,缺乏經營能力。二是村委會人員少,常規工作任務重、壓力大,整天疲於應付,沒有把主要心思和精力擺在發展村集體經濟和增加群眾收入上,工作思路老套,抓農村經濟因循守舊、按部就班。三是多數村幹部“小農”意識嚴重,缺乏長遠眼光,認為發展集體經濟費力不討好、吹糠不見米、風險自己擔、利益集體享,不敢擔當,擔心發展村集體經濟搞砸了會新增債務,還會遭到斥責和埋怨,甚至會丟選票,存在“不求有功、但求無過”的思想。四是駕馭市場經濟的能力不足,在發展集體經濟上裹足不前,畏手畏腳不敢先行先試。

2、發展村集體經濟缺少可利用資源。一是實行家庭聯產承包責任製時,多數村已將集體土地、山林、水庫等資產全部包產到戶到組,已無集體資產可用,沒有與致富能手合股聯手經營等方式,把潛在資源用活用好。二是少數村有集體資產,但由於地勢邊遠,交通不便,導致開發利用價值不大。三是有的村幹部為降低風險,將集體資產簡單處理,一次性收取承包費或出讓費,導致集體資源利用率低,村級集體經濟缺乏可持續收入。

四、加快農村集體經濟發展的建議

(一)高度重視,把發展村集體經濟作為農民致富的重要抓手。

一是要省市縣各級政府共同提高認識。一方麵,省一級要高度重視扶持村集體經濟發展工作,安排專門的扶持資金,搞好方案設計和相關扶持政策和資金管理辦法的出台工作。另一方麵要督促市縣各級健全管理機構、管理法規,加強約束力,創造村集體經濟運行外部寬鬆壞境。二是要提高鄉鎮領導班子的認識,增強積極性。創新發展理念,打破固步自封不思進取的思想,變要我做為我要做,建立村集體經濟發展考核獎懲機製以進一步增強鄉鎮領導班子的工作積極性。

(二)拓寬選人用人渠道,選優配強村級班子。

一是要選優配強村黨組書記,打破行業、身份、地域限製,從致富帶頭人、科技致富能手、返鄉創業人員、退伍軍人、大學生村官等人群中,大膽選用思想解放、事業心強、思路清晰、懂經營、善管理的“能人”擔任村黨組書記,不拘一格用人才。二是加強對農村幹部的培訓,通過培訓,使他們掌握市場經濟、經濟管理、農村實用技術和常用法律等知識,提高村幹部駕馭經濟工作能力。三是充分用好用活“三項機製”。建立支持幹事者、保護發展者、寬容失誤者的用人機製,打消幹部求穩怕亂、不想發展、不敢發展的思想包袱,增強幹部主動擔當、主動發展意識,解決畏難情緒和“等、靠、要”思想。

(三)培育新型經營主體,激活集體經濟。

培育和發展新型經營主體,推進農業經濟經營形式的創新。探索建立土地股份合作社、土地流轉公司或村級農民綜合合作社。以農民自願為前提,在行政村範圍內,可將全體或大多數農民的承包地集中起來,實行土地股份合作,在此基礎上對農產品加工或其他投資者進行再合作。

(四)多措並舉,積極探索各具特色的村集體經濟發展之路。

科學、合理利用村集體資源,把資源作為經營性資產來運作。一是具有適宜開發的荒山、荒水、荒坡等資源性資產或閑置拋荒耕地的村,可以大力營造豐產林、速生林,建設“綠色銀行”。二是具有自然景觀、生態資源的優勢的村,可以發展旅遊觀光業和休閑服務業,搞農家樂旅遊,開辦休閑垂釣園、采摘園、鄉村旅遊等項目,發展第三產業,增強村集體造血功能。三是具有自然優勢、資源優勢、區位優勢的村,可以進行招商引資。村集體通過提供土地和落實優惠政策,引入帶動能力強的小型企業,借助外力發展自己,壯大村集體經濟。四是搭建農村集體經營型建設用地交易平台,以村集體所有為主體,在符合規劃的用途管製的前提下,對村集體經營性建設用地實施招、拍等方式,在取得土地手續後,以租賃或入股,土地出讓收益由村級組織用於發展壯大集體經濟,解決被征地農民基本生活保障和壯大村集體經濟。

(五)形成合力、營造村集體經濟發展的良好環境。

在目前發展村集體經濟舉步維艱的情況下,營造一個良好的環境顯得尤為重要。從外部環境來看,各級各部門和全社會都要關心和支持集體經濟的發展。從鄉村自身來看,要通路、通水,改善基礎條件,並加強對村民的教育,形成純樸的民風來招商引資,壯大集體經濟。財政、綜改部門切實負起責任,加強對試點工作的指導和監督。縣、鄉兩級政府把發展壯大村級集體經濟作為當前和今後一個時期“三農”工作的重點內容,科學編製本地村級集體經濟發展規劃,建立健全有關製度,鄉鎮切實抓好具體組織、指導和實施工作,納入目標績效重點考核內容。立足試點村的自身資源稟賦、人才狀況和區位特點,因地製宜製定村級集體經濟發展規劃,提出具體發展目標,找準村級集體經濟發展的路子。

(市財政局  姚鵬飛 供稿

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